Исключение внепроцессуальных прав милиции: прекратят ли "кошмарить" бизнес?

Вступил в силу Закон № 293-ФЗ

Фраза, произнесенная Президентом РФ летом прошлого года, уже давно стала крылатой*. С 10 января 2009 года она получила практическое наполнение. С этой даты вступил в силу Федеральный закон от 26.12.2008 № 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности" (далее - Закон № 293-ФЗ). Сделан существенный шаг на пути построения цивилизованных отношений между бизнесом и властью. Насколько он будет эффективным, покажет время.

Примечание:
* Президент РФ Д.А. Медведев, проводя 31 июля 2008 года в городе Гагарин Смоленской области совещание по вопросам защиты малого и среднего бизнеса, сказал: "надо, чтобы и наши правоохранительные органы, и органы власти перестали "кошмарить" бизнес" (прим. ред.).

Внепроцессуальные права милиции и их использование в отношениях с налогоплательщиками

Необходимость наделения органов внутренних дел полномочиями, обеспечивающими эффективную борьбу с налоговыми и иными экономическими преступлениями, не вызывает сомнений. Вместе с тем, трудно оспаривать и то обстоятельство, что до недавнего времени указанные полномочия нередко использовались в целях, далеких от задач, стоящих перед органами внутренних дел. Речь идет даже не о коррупционных проявлениях (что является предметом самостоятельного исследования), а о весьма распространенных случаях, когда единственным результатом контрольных мероприятий, проведенных сотрудниками милиции (или с их участием), становились решения сугубо фискального характера, прежде всего - выносимые налоговыми органами. По сути, взаимодействие между последними и органами внутренних дел свелось к банальному использованию в целях налогового контроля полномочий милиции, предоставленных ей исключительно для борьбы с преступностью. Прежде всего, это относится к отдельным оперативно-розыскным мероприятиям, предусмотренным статьей 6 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон № 144-ФЗ).

Вопрос о возможности использования результатов оперативно-розыскных мероприятий для решения задач фискального характера и по сей день продолжает оставаться предметом дискуссий, и даже судебно-арбитражная практика не дает окончательного ответа на него.

Говоря о тех правах милиции, которые уже официально признаны внепроцессуальными, следует отметить следующие, предусмотренные пунктом 25 части первой статьи 11 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 "О милиции" (далее - Закон о милиции), в редакции, действовавшей до 10 января 2009 года:

• производство осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
• производство досмотра транспортных средств;
• изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, и истребование их копий;
• изъятие образцов сырья, продукции и товаров, необходимых для проведения исследований или экспертиз;
• проведение проверок организаций и физических лиц, а также проведение ревизий;
• изъятие при производстве проверок и ревизий документов либо их копий.

Излишне говорить о том, что осуществление милицией указанных полномочий доставляло немало неудобств субъектам предпринимательской деятельности. Подчеркнем еще раз: милиция должна обладать такими правомочиями. Однако использование их не для выявления и пресечения преступлений, а в качестве инструмента наполнения бюджета не может считаться правомерным.

Поэтому лишение органов внутренних дел перечисленных выше прав выглядит обоснованным и разумным не только с точки зрения защиты интересов субъектов предпринимательской деятельности, но и с позиции освобождения милиции от лишней работы во имя более эффективного решения главных задач, возложенных на нее.

Цель, которую ставили перед собой разработчики Закона № 293-ФЗ, четко просматривается и в пояснительной записке к законопроекту, внесенному в Государственную Думу Правительством РФ:

Внепроцессуальные права исключены, но проблемы остались

Позитивное восприятие Закона № 293-ФЗ, тем не менее, едва ли может служить источником безудержного оптимизма для налогоплательщиков. Необходимо учитывать, что столь тревожные для них милицейские запросы на представление документов весьма часто основаны не на отмененном ныне пункте 25 части первой статьи 11 Закона о милиции, а на пункте 4 части первой той же статьи, согласно которому милиции предоставлено право "получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них".

Данная норма дает довольно широкие возможности для "творческого" подхода к выстраиванию отношений с налогоплательщиками. В отличие от пункта 25, пункт 4 не ставит истребование документов в зависимость от вынесения органом внутренних дел мотивированного постановления. В связи с этим есть все основания считать, что данный пункт несет в себе гораздо больший коррупционный риск, нежели пункт 25. Тем не менее, пункт 4 части первой статьи 11 Закона о милиции продолжает действовать. Очевидно, предусмотренное им право милиции законодатель не счел внепроцессуальным. Автор разделяет, в целом, такую оценку. Однако, необходимость принятия мер, исключающих использование данной нормы в, если так можно выразиться, внепроцессуальных целях, несомненна.

Еще одна аналогичная, с точки зрения такого рода рисков, норма содержится в пункте 1 части первой статьи 15 Закона № 144-ФЗ. Она наделяет оперативные подразделения органов внутренних дел правом изъятия документов при проведении ими оперативно-розыскных мероприятий. С 10 января 2009 года данная норма дополнена весьма существенной оговоркой следующего содержания:

"В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации".

Указанное дополнение призвано упорядочить процедуру изъятия документов по основаниям, установленным пунктом 1 части первой статьи 15 Закона № 144-ФЗ, что, конечно, будет способствовать защите интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Однако, применение данной нормы на практике нередко бывает осложнено другим обстоятельством. Закон связывает возможность изъятия документов с наличием сведений о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (п. 2 части первой ст. 7 Закона № 144-ФЗ). Тем не менее, органы внутренних дел зачастую используют право изъятия документов, обладая информацией о предполагаемых налоговых правонарушениях, не являющихся преступлениями.

Указанная проблема и предлагаемые пути ее решения довольно подробно описаны в Определении Конституционного Суда РФ от 15.07.2004 № 304-О, где спорному положению Закона № 144-ФЗ дана следующая оценка:

Правовую позицию КС РФ следует учитывать как органам внутренних дел, так и тем хозяйствующим субъектам, у которых изымают документы. Это позволит первым избежать нарушений закона, а вторым - попытаться защитить свои законные права.

Исключение внепроцессуальных прав милиции: заключение

Закон № 293-ФЗ, несомненно, направлен на защиту интересов субъектов предпринимательской деятельности. Вместе с тем, связывать с ним решение всех проблем, возникающих между органами внутренних дел и налогоплательщиками в связи с недостатками в правовом регулировании, было бы неправильно. Соответствующая нормативная правовая база нуждается в более серьезной переработке. А пока эта работа не завершена, предпринимателям предстоит пережить еще немало трудных дней.