Содержание

• "Грязные" платежи: еще раз о правомерности взимания

Читайте также "Очередной поворот в истории "грязных платежей" (М.С. Мухин).

Правовая сущность платы

Строго говоря, данный платеж следует именовать платой за негативное воздействие на окружающую среду (статья 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). Однако, поскольку большинство действующих нормативных правовых актов по этому вопросу было принято до введения в действие данного закона, мы будем придерживаться прежнего обозначения платежа.

Дискуссии о правовом характере платы за загрязнение окружающей природной среды связаны с судебными актами Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) и Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ), в которых этому платежу были даны взаимоисключающие оценки.

ВС РФ решением от 28.03.2002 № ГКПИ 2002-178, оставленным без изменения определением от 04.06.2002 № КАС 02-232, признал недействующим и не подлежащим применению постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - Постановление № 632) - ключевой документ в правовом регулировании "экологических" платежей. Основой для данной точки зрения послужил тот факт, что элементы платы за загрязнение окружающей природной среды были установлены не федеральным законом, а вышеназванным Постановлением № 632, в связи с чем ВС РФ констатировал превышение Правительством своих полномочий. В своих рассуждениях ВС РФ исходил из того, что плата по своей сути является налогом.

Неожиданный поворот история с взиманием платы за загрязнение окружающей природной среды получила в декабре 2002 года, когда свое суждение по данному вопросу высказал КС РФ. Определение от 10.12.2002 № 284-О получило большой резонанс среди правоприменителей не столько потому, что КС РФ указал на законность и общеобязательность Постановления № 632, сколько в связи с тем, что эта точка зрения очевидно расходилась с позицией ВС РФ. Пожалуй, впервые в новейшей истории отечественного права два высших органа судебной власти страны столь явно и публично обозначили несовпадение своих взглядов на один предмет. При этом предметом дискуссии (если этот термин вообще допустим в данной ситуации) явились, ни много, ни мало, полномочия Правительства РФ по установлению элементов публичного обязательства. Определяя правовую сущность платы за загрязнение окружающей природной среды, КС РФ охарактеризовал ее как фискальный сбор, не входящий в систему налогов и сборов Российской Федерации, и потому подлежащий регулированию правовыми актами Правительства РФ.

Итак, плата за загрязнение окружающей природной среды, являясь "фискальным сбором", представляет собой особый вид публичного обязательства, не являющийся не только налогом, но и сбором (в понимании законодательства о налогах и сборах), и не регулируемый этим законодательством. Учитывая, что такая оценка основывается на неналоговом характере данного платежа, мы и далее вместо привычного термина "налогоплательщики" будем использовать понятие "природопользователи".

Кто вправе контролировать?

Практическая ценность вопроса о том, кто вправе контролировать правильность исчисления и своевременность внесения в бюджет платы, весьма высока. Природопользователи, сталкиваясь с административными притязаниями государственных органов, не всегда могут правильно оценить законность их требований. Как правило, фискальные интересы государства в отношениях с природопользователями пытаются представлять налоговые и природоохранные органы. Для анализа их полномочий необходимо уяснить статус этих органов в свете проводимой реформы федеральных органов исполнительной власти, основные положения которой сформулированы в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ № 314). В соответствии с пунктами 3 и 4 данного Указа полномочия федеральных министерств и федеральных служб строго разделены. Первые осуществляют нормативно-правовое регулирование, за вторыми закреплены контрольно-надзорные функции. В основной своей части Указ вступил в силу с 11 марта 2004 года. Отдельные положения Указа (в том числе, касающиеся МНС России) вступили в силу с момента введения в действие статей 54 и 62 Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (со 2 августа 2004 года).

Налоговые органы

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 НК РФ к налоговым органам относятся ФНС и ее территориальные органы. Согласно той же норме в их компетенцию входит осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством, аналогичные функции в отношении иных обязательных платежей. Тем самым законодатель фактически закрепил тезис КС РФ о сосуществовании налогов и сборов с другими обязательными платежами. Особый статус платы за загрязнение окружающей среды как фискального сбора, не входящего в систему налогов и сборов, установлен и подтвержден высшими органами судебной власти страны. Ни один законодательный акт не наделяет налоговые органы правом контролировать ее исчисление и уплату. Следовательно, их контрольно-надзорные полномочия на плату не распространяются. Это означает, что налоговые органы в отношении природопользователей не вправе:

• требовать представления документов, связанных с исчислением и внесением платы, в том числе отчетности, связанной с исчислением платы;
• проводить проверки правильности исчисления и своевременности внесения платы;
• начислять пени и применять какие-либо санкции;
• принимать меры по взысканию платы в бесспорном порядке;
• подавать в суды заявления о взыскании платы;
• осуществлять иные властно-обязывающие действия.

Отсутствие у налоговых органов каких-либо полномочий в сфере природопользования неоднократно подтверждалось судебно-арбитражной практикой.

Аналогичную позицию занял Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлени от 15.04.2004 по делу № А56-31548/03).

Тем не менее, нередко налоговые органы все же пытаются осуществлять те или иные контрольные функции в отношении природопользователей. В качестве одного из последних примеров можно привести письмо УМНС России по Санкт-Петербургу от 10.08.2004 № 25-06/17265, в котором нижестоящим налоговым органам предлагается "включить в перечень документов, подлежащих представлению в ИМНС, расчет платежей за негативное воздействие на окружающую среду". Можно не сомневаться, что исполнители на местах с готовностью воспримут это указание. Остается лишь надеяться, что Прокуратура Санкт-Петербурга даст надлежащую оценку подобному "творчеству", а природопользователи сумеют вовремя обратить внимание надзорного органа на демонстративное превышение налоговыми органами своих полномочий.

Природоохранные органы

В соответствии с пунктом 13 Указа № 314 с 11 марта 2004 года создана Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, которой переданы функции Министерства природных ресурсов РФ по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования. Приходится констатировать, что указанные функции в их фискальной составляющей достаточно четко не определены. Ни в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон № 7-ФЗ), ни в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400), ни в Постановлении № 632 не содержится внятного описания полномочий природоохранных органов в части контроля за внесением платы за загрязнение окружающей природной среды. Возможно, это является следствием того, что до 2002 года налоговый статус платы не вызывал никаких сомнений, в связи с чем не подвергалось сомнению и право налоговых органов контролировать правильность ее исчисления и своевременность уплаты. Признание за данным платежом особого фискального статуса породило правовой вакуум в части определения надлежащего контролирующего органа и его полномочий.

Тем не менее, не станем категорично утверждать о полном отсутствии у природоохранных органов права осуществлять контрольно-надзорные функции в отношении платы за загрязнение окружающей природной среды. Положения статьи 66 Закона № 7-ФЗ указывают на следующие права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды:

Исходя из смысла приведенных положений, можно считать, что определенными контрольными функциями в отношении платы за загрязнение окружающей природной среды природоохранные органы обладают. Вместе с тем, эти права ни в коем случае не могут отождествляться с правами налоговых органов в части администрирования налогов и сборов. В частности, в полномочия природоохранных органов не входит право бесспорного взыскания сумм платы за загрязнение окружающей природной среды, начисления сумм пени и штрафов.

Важно отметить, что при осуществлении контрольно-надзорных функций природоохранные органы связаны ограничениями, установленными Федеральным законом от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Прежде всего, это касается периодичности проведения проверок (не чаще одного раза в два года) и продолжительности проверки (не более одного месяца с возможностью продления в исключительных случаях не более чем на один месяц).

Кто и за что обязан платить?

Отсутствие надлежащего государственного органа, наделенного достаточным объемом полномочий по контролю за исчислением и внесением в бюджет платы за загрязнение окружающей природной среды в определенной степени облегчает жизнь природопользователей, избавленных к тому же от внесудебного изъятия денежных сумм. Вместе с тем, нельзя исключать, что в обозримом будущем этот вопрос будет решен. Поэтому заслуживает отдельного обсуждения тема, связанная с обоснованностью привлечения природопользователей к обложению этим фискальным сбором, вне связи с полномочиями государственных органов.

На первый взгляд, вопрос, вынесенный в подзаголовок, решается довольно просто. Состав субъектов платы за загрязнение окружающей природной среды определен пунктом 1 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, согласно которому к ним относятся "предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие на территории Российской Федерации виды деятельности, связанные с природопользованием".

Исходя из данной нормы, отнесение организаций к субъектам платы за загрязнение окружающей природной среды обусловлено осуществлением ими деятельности, связанной с природопользованием. Столь широкая формулировка позволяет отнести к числу природопользователей практически всех юридических лиц. Определить круг плательщиков более строго позволяет перечень видов вредного воздействия на природную среду, за которые взимается плата:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
• сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
• размещение отходов;
• другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

Подавляющее большинство природопользователей, представляющих так называемый "офисный" бизнес, не осуществляет таких видов вредного воздействия на природную среду как сброс загрязняющих веществ в водные объекты, выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников, а также шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия. Деятельность юридических лиц, использующих в работе автотранспортные средства, может быть связана с выбросом в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных источников.

Подпадают ли под действие Порядка, утвержденного Постановлением № 632, те юридические лица, деятельность которых никоим образом не связана с описанными выше видами вредного воздействия на природную среду? Некоторые специалисты отвечают на этот вопрос утвердительно, ссылаясь на то, что даже сугубо "офисная" деятельность небольшой фирмы влечет за собой негативное воздействие на природную среду, квалифицирующееся как размещение отходов. В качестве наиболее убедительного примера приводится вынос корзины с мусором на помойку. Эту же позицию мы наблюдаем и в Памятке по вопросу определения и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (косноязычное название этого документа, доведенного письмом УМНС России по Санкт-Петербургу от 10.08.2004 № 25-06/17265, примечательно само по себе). Уязвимость этой позиции состоит в том, что термин "размещение отходов" используется без малейшей попытки уяснить его правовое значение. Между тем, в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон № 89-ФЗ) это понятие раскрыто достаточно конкретно: под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. Термины, на которые опирается данное понятие, определены следующим образом:

• хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
• захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.

Изложенное не оставляет сомнений: выброс бытового мусора термином "размещение отходов" не охватывается, в связи с чем требования о внесении платы за загрязнение окружающей природной среды в отношении большинства юридических лиц являются абсолютно безосновательными. Деятельность основной массы природопользователей может квалифицироваться как обращение с отходами (деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов). Однако взимание платы за такой вид негативного воздействия на окружающую природную среду Постановлением № 632 не предусмотрено.

Механизм исчисления платы

Некоторая часть юридических лиц, прежде всего, из числа имеющих в пользовании автотранспортные средства, не только входит в число субъектов платы за загрязнение окружающей природной среды, но и обладает объектом обложения этим "фискальным сбором". Поэтому вполне закономерным является их интерес к механизму исчисления платы. Попытаемся представить его в максимально упрощенном виде, исходя из Порядка, утвержденного Постановлением № 632 (пункт 3):

В свою очередь, ставка платы согласно пункту 2 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, определяется следующим образом:

Рассмотрим каждый из элементов, образующих плату за загрязнение окружающей природной среды, в отдельности.

Базовые нормативы

Базовые нормативы платы за загрязнение окружающей природной среды установлены постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" (далее - Постановление № 344) и действуют с 29 июня 2003 года. Именно эта дата является отправной точкой для исчисления платы. С учетом требований пункта 2 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, установлены два вида базовых нормативов:

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;
• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).

Согласно пунктам 5 и 6 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды (таковым признается загрязнение в отсутствие у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов) определяется путем умножения исчисленных сумм на пятикратный повышающий коэффициент. К этой проблеме мы еще вернемся в этой сатье.

Коэффициенты, учитывающие экологические факторы

Как и базовые нормативы, коэффициенты, учитывающие экологические факторы, установлены Постановлением № 344 и применяются для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.

Величина загрязнения

Величина загрязнения представляет собой стоимостную характеристику негативного воздействия на окружающую природную среду. Представляется, что этот элемент является наиболее сложным с точки зрения как определения, так и проверки. Объясняется это тем, что негативное воздействие на окружающую природную среду представляет собой технологическую операцию, осуществление которой не оформляется учетными документами и не отражается в регистрах учета (в отличие от хозяйственных операций в бухгалтерском и налоговом учете).

Исчислению объема загрязнения посвящен Раздел 5 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утверждены Минприроды России от 26.01.1993, далее - Указания) "Порядок определения массы загрязняющих веществ, поступающих в окружающую природную среду".

Пункт 5.2 Указаний при определении фактической массы годового выброса (сброса) загрязняющих веществ предлагает исходить из данных ежегодной статистической отчетности по формам № 2-тп (воздух) и № 2-тп (водхоз), составленных на основании журналов природоохранной деятельности (ПОД). При расчете массы выброса загрязняющих веществ в атмосферу от передвижных источников (автотранспортных средств) природопользователь или проверяющий согласно пункту 5.6 Указаний могут руководствоваться утвержденными Минприроды России методиками:

• методика определения выбросов загрязняющих веществ автотранспортными средствами в атмосферный воздух. М., 1992, НИИАТ, НИИКТП, НИЦИАМТ;
• методика проведения инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу для автотранспортных предприятий (расчетным методом). М., 1991, НИИАТ;
• методика проведения инвентаризации загрязняющих веществ в атмосферу для станций технического обслуживания автомобилей (расчетным методом). М., 1992, НИИАТ.

Проблема определения величины загрязнения окружающей природной среды могла бы быть решена при наличии разработанной системы учета. Упоминание о такой системе содержится в пункте 1 статьи 19 Закона № 89-ФЗ, согласно которому индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Однако тот же пункт определяет, что порядок учета в области обращения с отходами устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами. Соответствующий ведомственный нормативный правовой акт в настоящее время не разработан. То же самое можно сказать и об отчетности в области обращения с отходами (пункт 2 статьи 19 Закона № 89-ФЗ).

О согласовании нормативов образования отходов и лимитов на их размещение

Еще одна трудность в общении между природопользователями и природоохранными органами состоит в необходимости согласования последними нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Правовую базу нормирования в области обращения с отходами составляют статья 18 Закона № 89-ФЗ, а также Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461 (далее - Правила).

Пункт 3 статьи 18 Закона № 89-ФЗ обязывает природопользователей разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а пункт 4 Правил уточняет, что это должно делаться на основании методических указаний Минприроды России. Соответствующие Методические указания утверждены Приказом Минприроды России от 11.03.2002 № 115. В соответствии с тем же пунктом Правил проекты должны направляться на утверждение в территориальные органы Минприроды России.

Мотивируя обязательность нормирования в области обращения с отходами, представители государственных органов чаще всего ссылаются на следующие обстоятельства:

• непредставление проекта в территориальные органы Минприроды России влечет за собой административную ответственность, предусмотренную статьей 8.2 КоАП РФ "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами";
• в отсутствие нормативов и лимитов исчисление платы за загрязнение окружающей природной среды будет производиться с пятикратным повышающим коэффициентом (пункты 5 и 6 Порядка, утвержденного Постановлением № 632);

Не отрицая необходимости нормирования образования отходов, предусмотренного федеральным законом, отметим ряд существенных моментов, знание которых не повредит природопользователю в общении с государственными органами.

Первое. Требование пункта 3 статьи 18 Закона № 89-ФЗ касается только образования и размещения отходов производства и потребления. На другие виды негативного воздействия на окружающую природную среду (выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты) эти требования не распространяются. Следовательно, у природопользователей, осуществляющих негативное воздействие на окружающую природную среду в иных (помимо размещения отходов) формах, обязанность разрабатывать какие-либо проекты и согласовывать их с природоохранными органами отсутствует. Справедливости ради, следует сказать, что статья 19 Закона № 7-ФЗ предусматривает разработку нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, не ограничиваясь только образованием и размещением отходов. Данная статья наделяет Правительство РФ правом определять порядок нормирования в области охраны окружающей среды. В рамках указанных полномочий Правительство РФ приняло ряд соответствующих постановлений:

• Постановление от 19.12.1996 № 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты";
• Постановление от 02.03.2000 № 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него";
• Постановление от 10.03.2000 № 208 "Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации".

Однако ни одно из указанных постановлений не возлагает на природопользователей обязанность разрабатывать проекты соответствующих нормативов и представлять их на согласование в природоохранные органы.

Второе. Требования пункта 3 статьи 18 Закона № 89-ФЗ необходимо разделять. Разработка проектов нормативов образования отходов обязательна для всех природопользователей, в том числе тех, чье обращение с отходами не определяется как "размещение отходов", и не являющихся субъектами платы за загрязнение окружающей природной среды. Проще говоря, организация, не обязанная вносить такой платеж, все равно должна разработать проект норматива образования отходов. Другое дело, что пятикратное увеличение платы, равной нулю, не слишком обеспокоит такого природопользователя. Что касается разработки лимитов на размещение отходов, то эта обязанность лежит только на тех организациях, чья деятельность может быть квалифицирована как размещение отходов. Как уже отмечено выше, выброс бытового мусора размещением отходов не является.

Третье. Серьезные возражения вызывает и тезис о возможности привлечения природопользователей к административной ответственности за отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Прежде всего, правомерность такой ответственности сомнительна в свете отсутствия установленного срока для представления природоохранным органам проектов нормативов и лимитов, а также для утверждения таких проектов. Еще один важный и редко учитываемый аспект: привлечение природопользователя к административной ответственности за отсутствие нормативов и лимитов при наличии пятикратного повышающего коэффициента к плате за загрязнение окружающей природной среды для природопользователей, не имеющих таких нормативов и лимитов, невозможно оценить иначе, как наличие двойной ответственности за одно и то же деяние. КС РФ, рассмотрев сходную ситуацию, отметил в определении от 05.07.2001 № 130-О:

Отдельно следует остановиться на механизме согласования нормативов и лимитов. Ни для кого не секрет, что некоторые руководители природоохранных органов превратили эту сугубо государственную функцию в источник дохода. Многие природопользователи могут подтвердить, что для разработки проектов нормативов и лимитов чиновники рекомендуют им обращаться в находящуюся неподалеку фирму, в которой эта "услуга" оказывается за определенную плату.

О постановке на учет и представлении отчетности

Вопрос о том, обязаны ли природопользователи вставать на учет в природоохранных органах, распространен достаточно широко. Представители последних, как правило, отвечают на этот вопрос утвердительно. В связи с этим следует заметить, что статья 69 Закона № 7-ФЗ устанавливает государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Однако учет таких объектов не может отождествляться с учетом организаций и индивидуальных предпринимателей - субъектов природопользования. Требования некоторых природоохранных органов предоставить целый перечень документов расходятся с положениями статьи 66 Закона № 7-ФЗ, определяющей объем полномочий государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Под отчетностью природопользователей понимаются расчеты платы за загрязнение окружающей природной среды. Порядком направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета РФ (письмо Минприроды России, Минфина России и Госналогслужбы России от 03.03.1993 № 04-15/61-638; 19; ВГ-6-02/10) установлены два вида расчетов:

• расчет планируемой на год вели-чины платы (представляется до 1 февраля текущего года);
• расчет фактической величины платы (представляется не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным).

Как правило, представители природоохранных органов нисколько не сомневаются в том, что природопользователи обязаны представлять эти расчеты в налоговые органы. И, очевидно, будучи наслышанными о жестких налоговых санкциях, настаивают на своем праве согласовывать расчеты, упирая на то, что без отметки природоохранного органа в налоговой инспекции расчет принят не будет. Трудно сказать, чего в этом больше: лукавства или сознательного искажения закона.

Во-первых, как уже отмечено выше, плата за загрязнение окружающей природной среды находится вне системы налогов и сборов и не является предметом контроля со стороны налоговых органов. Следовательно, расчет данного платежа не является налоговой декларацией и не подлежит истребованию налоговыми органами у природопользователей.

Во-вторых, ни один законодательный акт, а также Постановление № 632 не возлагает на природопользователей обязанности представлять подобные расчеты и не предоставляет кому-либо право предъявлять к ним подобное требование.

В-третьих, сроки представления расчетов платы установлены не федеральным законом, а межведомственным правовым актом, что само по себе исключает возможность привлечения природопользователя к ответственности, предусмотренной статьей 119 НК РФ. Как отметил КС РФ в определении от 10.07.2003 № 316-О, "пункт 2 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающей ответственность за непредставление налоговой декларации, не может рассматриваться как основание для привлечения налогоплательщика к ответственности за нарушение предписаний, содержащихся в ведомственном правовом акте".

О взыскании сумм платы

Данный вопрос заслуживает отдельного упоминания. Среди природопользователей весьма живуч стереотип, согласно которому суммы платы могут быть взысканы с них в бесспорном порядке. В связи с этим представляется необходимым напомнить, что решением от 12.02.2003 (вступило в силу 15.05.2003) по делу № ГКПИ 03-49 ВС РФ признал недействующим пункт 9 Порядка, утвержденного Постановлением № 632. Основанием для этого послужило как раз то обстоятельство, что указанный пункт устанавливал безакцептный механизм взыскания сумм платы с природопользователей. Указывая на незаконность такого порядка, ВС РФ исходил из неналогового статуса платы за загрязнение окружающей среды, указав также, что "Федеральный закон от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" не предусматривает безакцептный порядок списания платежей за негативное воздействие на окружающую среду".

В свете изложенного единственным законным способом истребования у природопользователей сумм платы является обращение природоохранного органа с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Правомерность взимания платы до 29 июня 2003 года

Дата 29 июня 2003 года вынесена в подзаголовок не случайно. Именно в этот день вступило в силу Постановление № 344, которым установлены важнейшие элементы платы за загрязнение окружающей природной среды, которые согласно пункту 2 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, в совокупности образуют ставку фискального сбора:

"Ставки платы определяются произведением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы".

А чем определялся этот элемент до 29 июня 2003 года?

В соответствии с пунктом 2 Постановления № 632 утверждение базовых нормативов и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, было поручено Правительством РФ федеральному природоохранному органу (далее - Минприроды России). Соответствующий приказ без номера издан Минприроды России 27.11.1992. Данный приказ официально не опубликован, не зарегистрирован в Минюсте России, а 12.04.2002 признан утратившим силу приказом Минприроды России № 187.

В соответствии с пунктом 7 Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.1992 № 305, действовавшим на дату издания Минприроды России приказа от 27.11.1992):

Приказ Минприроды России от 27.11.1992 не вступил в силу и не мог считаться обязательным для исполнения, в том числе и до своей отмены 12 апреля 2002 года.

Итак, период "раннего" регулирования платы за загрязнение окружающей природной среды можно разделить на три условных временных промежутка (подробнее об этом читайте здесь):

• с 28 августа 1992 года по 26 ноября 1992 года - полное отсутствие каких-либо ставок платы;
• с 27 ноября 1992 года по 11 апреля 2002 года - ставки платы установлены правовым актом, не вступившим в законную силу;
• с 12 апреля 2002 года по 28 июня 2003 года - полное отсутствие каких-либо ставок платы.

Почему же, несмотря на очевидное отсутствие правовых оснований для взимания платы за загрязнение окружающей природной среды до 29 июня 2003 года, государственные органы пытаются принудить природопользователей к ее внесению? Почему во всех известных нам судебных актах по данному вопросу арбитражные суды неизменно отказывают природопользователям в возврате из бюджета сумм, внесенных до этой даты?

Ответ на первый вопрос достаточно банален. Борцы за платность природопользования, как правило, сами не слишком сведущи в данной проблеме или рассчитывают на весьма распространенное в нашей стране "давай заплатим, только пусть отвяжутся". Вот наиболее яркий пример. В письме Минприроды России от 12.08.2004 № ВС-21-47/5991 "О порядке расчета платы за загрязнение окружающей среды в 2003 году" (доведено письмом МНС России от 03.09.2004 № 21-2-05/106@), содержится уникальное заявление:

Выбор вариантов для оценки этого тезиса не слишком велик: либо в Минприроде России не знакомы с приказами собственного ведомства и им не известно, что упомянутые нормативы отменены приказом Миниприроды России от 12.04.2002 № 187 (данное обстоятельство установлено также решением ВАС РФ от 12.02.2003 по делу № ГКПИ 03-49), либо расчет строится на том, что легковерные природопользователи "проглотят" эту дезинформацию.

Несколько сложнее обстоят дела с ответом на вопрос о причинах неутешительной судебно-арбитражной практики. Подозревать арбитражные суды в стремлении защитить любой ценой интересы бюджета неуместно. Возьмемся утверждать, что природопользователи отчасти сами виновны в том, что судебная практика пошла по ложному следу. Во всех рассмотренных судебных актах заявители в качестве основания заявлений о возврате уплаченных сумм из бюджета ссылались на то, что ВАС РФ решением от 12.02.2003 № ГКПИ 03-49 признал пункт 2 Постановления № 632 недействующим. Стоит ли удивляться тому, что доводы заявителей с легкостью парировались тем, что указанное решение вступило в законную силу с 15 мая 2003 года и не является основанием для возврата сумм, уплаченных ранее этой даты. Думается, что использование заявителями аргументов об отсутствии до 29 июня 2003 года ставок платы за загрязнении окружающей природной среды, позволит им добиться более благоприятного для себя исхода.

Заключение

Плата за загрязнение окружающей природной среды действительно является, пожалуй, самым неурегулированным публичным обязательством.

Вместе с тем, такая неурегулированность в гораздо большей степени негативно влияет на деятельность государственных контролирующих органов, нежели на природопользователей. Последние фактически избавлены от внесудебного изъятия у себя денежных средств, а также от наложения административных штрафов и иных санкций. К тому же деятельность большинства природопользователей вообще не влечет за собой взимания платы. В свете этого их основная задача состоит в осознании сути проблемы и в вооруженности необходимыми аргументами. Хочется надеяться, что настоящая статья в какой-то степени поможет природопользователям в решении этой задачи.