Содержание
Налог на пользователей автомобильных дорог, введенный в отечественную систему налогов и сборов с 1 января 1992 года (статья 5 Закона РФ от 18.10.1991 № 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации"), традиционно воспринимался налогоплательщиками и работниками налоговых органов как один из простейших налогов. Решение о прекращении взимания налога на пользователей автомобильных дорог с 1 января 2003 года (статья 5 Федерального закона от 05.08.2000 № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах", далее - закон № 118-ФЗ) широко комментировалось в средствах массовой информации как необходимая для совершенствования налоговой системы отмена "оборотных налогов".
Однако, как показывает практика, проблем с исчислением и уплатой налога на пользователей автомобильных дорог более чем достаточно. Причиной тому является неурегулированность правовой основы данного налога. Статья 5 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" (далее - закон о дорожных фондах) не только находится в явном несоответствии с целым рядом положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации, но и грешит значительным количеством технических и смысловых дефектов.
В качестве примера последних можно привести абзац первый вышеназванной статьи, в котором в числе налогоплательщиков налога на пользователей автомобильных дорог названы "предприниматели, являющиеся юридическими лицами". Характерно, что эта абсурдная формулировка не изменялась на протяжении более чем десяти лет существования закона.
Ниже приводится анализ наиболее существенных проблем, связанных с исчислением налога на пользователей автомобильных дорог.
1. Методы учета выручки от реализации товаров (работ, услуг) для целей исчисления налога на пользователей автомобильных дорог
Выбор метода учета выручки от реализации товаров (работ, услуг) для целей налогообложения традиционно являлся одним из ключевых моментов формирования налогоплательщиком приказа об учетной политике.
До недавнего времени мало кто сомневался в том, что метод учета выручки является единым для всех налогов, у которых образующим элементом объекта налогообложения выступает выручка от реализации товаров (работ, услуг). Впервые этот тезис был подвергнут сомнению на массовом уровне в 2001 году, когда была введена в действие глава 21 Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на добавленную стоимость".
Статья 167 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующая способы определения налоговой базы по налогу на добавленную стоимость, более чем зримо отличалась от пресловутой "отгрузки - оплаты".
В связи с этим уже тогда наиболее дальновидные налогоплательщики выделяли в приказах об учетной политике положения, касающиеся непосредственно НДС. С введением в действие с 1 января 2002 года главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на прибыль организаций" отпали последние сомнения в том, что метод учета выручки от реализации товаров (работ, услуг) должен определяться индивидуально по отношению к каждому налогу.
Однако если в отношении налога на прибыль и НДС законодатель прямо определил методику признания доходов (выручки), либо оговорил право налогоплательщика на выбор одной из имеющихся методик, то в отношении налога на пользователей автомобильных дорог обозначился явный правовой вакуум.
Ни статья 5 Закона о дорожных фондах, ни какая-либо иная норма законодательства о налогах и сборах никогда не наделяла налогоплательщика правом на выбор метода учета налоговой базы.
В связи с этим очевидной становилась и правовая несостоятельность пункта 27 инструкции МНС России от 04.04.2000 № 59 "О порядке исчисления и уплаты налогов, поступающих в дорожные фонды", допускающего для налогоплательщика подобный выбор.
Мнения специалистов, обративших внимание на это обстоятельство, разделились.
Первые квалифицировали его как неустранимую неясность, подлежавшую толкованию в пользу налогоплательщиков.
Вторые указывали на то, что эта неясность разрешается посредством пункта 1 статьи 54 НК РФ, согласно которому налоговая база исчисляется налогоплательщиками - организациями на основе данных регистров бухгалтерского учета.
В отсутствие специальной нормы, детально регулирующей методику исчисления налоговой базы по налогу на пользователей автомобильных дорог, подлежала применению данная норма, носящая общий характер.
Применительно к 2002 году некоторую ясность в порядок формирования налоговой базы по налогу на пользователей автомобильных дорог внес Федеральный закон от 24.07.2002 № 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон № 110-ФЗ).
Полная четкость, однако, в данном законе отсутствует. Так, в первых двух абзацах статьи 4 законодатель, устанавливая срок уплаты налога на пользователей автомобильных дорог за 2002 год, исходит из принципиальной возможности определения выручки от реализации товаров (работ, услуг) как по мере их отгрузки (выполнения, оказания), так и по мере поступления денежных средств.
Однако далее, в абзаце третьем этой же статьи указывается, что для налогоплательщиков, определяющих выручку от реализации по мере ее оплаты, налоговая база определяется с учетом сумм дебиторской задолженности за товары (работы, услуги), отгруженные (выполненные, оказанные), но не оплаченные по состоянию на 1 января 2003 года.
2. Сроки уплаты налога на пользователей автомобильных дорог
Проблема отсутствия в законе о дорожных фондах срока уплаты налога на пользователей автомобильных дорог неоднократно поднималась как в публикациях, так и в судебных спорах между налогоплательщиками и налоговыми органами.
До 1 января 2001 года этот вопрос решался при помощи пункта 10 Порядка образования и использования средств Федерального дорожного фонда Российской Федерации (утвержден Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23.01.1992 № 2235-1). Однако с 1 января 2001 года действие данного постановления на 2001 и 2002 годы было приостановлено Федеральными законами "О федеральном бюджете на 2001 год" и "О федеральном бюджете на 2002 год".
Отсутствие у налога на пользователей автомобильных дорог такого существенного элемента как срок уплаты МНС России официально признало только спустя полтора года, после того как это случилось - в письме от 17.07.2002 № 03-2-06/2/1794/24-щ187 "О сроках уплаты налога на пользователей автомобильных дорог".
Тем не менее, данное обстоятельство не помешало главному налоговому органу страны заявить о возможности начисления пени на сумму задолженности по налогу на пользователей автомобильных дорог.
Каким образом это заявление соотносится с положениями статьи 75 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которым пени начисляются в случае нарушения срока уплаты налога, установленного законодательством о налогах и сборах, разбираться, очевидно, придется арбитражным судам.
Многие специалисты видели выход из сложившейся ситуации в установлении срока уплаты налога на пользователей автомобильных дорог в 2001 и 2002 годах законами субъектов Российской Федерации, ссылаясь на то, что с 1 января 2001 года вся сумма данного налога полностью зачисляется в территориальные дорожные фонды или в бюджеты Российской Федерации (статья 4 от Закона от 05.08.2000 № 118-ФЗ). Арбитражные суды также нередко указывали на необходимость решения этой проблемы именно таким способом.
Между тем, сторонники данной точки зрения не учитывали весьма существенное обстоятельство. Законодатели значительного числа субъектов Российской Федерации оказались попросту не готовы к тому, что установление срока уплаты налога на пользователей автомобильных дорог с августа 2000 года является их непосредственной обязанностью. В результате 2001 год многие регионы встретили без этого элемента налога.
Налогоплательщики же тех субъектов Российской Федерации, где законодатели проявили должную расторопность, по сути, оказались в дискриминационном положении по отношению к другим налогоплательщикам.
Представляется, что такая ситуация свидетельствует о нарушении принципа всеобщности и равенства налогообложения (пункт 1 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации), тем более, если учитывать, что налог на пользователей автомобильных дорог статьей 19 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее - закон об основах налоговой системы) отнесен к федеральным налогам, отличительной особенностью которых является взимание на всей территории Российской Федерации.
В некоторой степени решению описанной проблемы способствовало установление единых сроков уплаты налога на пользователей автомобильных дорог за 2002 год (статьи 4 и 16 закона № 110-ФЗ).
Тем не менее, обоснованность взимания данного налога в 2001 году, как и прежде, вызывает множество вопросов.
3. Ответственность за нарушение срока представления в налоговый орган декларации по налогу на пользователей автомобильных дорог
Статья 119 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающая ответственность за нарушение срока представления налоговой декларации, применяется налоговыми органами достаточно широко.
Большинство споров, связанных с применением данной статьи, главным образом, связано с вопросом о том, можно ли рассматривать в качестве налоговых деклараций так называемые промежуточные расчеты (в частности, расчеты по единому социальному налогу).
Между тем, налоговыми органами зачастую упускаются из виду два весьма существенных для правильного производства по делу о налоговом правонарушении обстоятельства.
Во-первых, согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщик обязан представлять налоговые декларации, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах.
Иными словами, данная норма носит отсылочный характер, в связи с чем обязанность представлять налоговые декларации не является для налогоплательщика безусловной, а зависит от наличия прямого на то указания в акте законодательства о налогах и сборах.
Во-вторых, состав налогового правонарушения, предусмотренного статьей 119 НК РФ, образует непредставление налогоплательщиком налоговой декларации в срок, установленный законодательством о налогах и сборах.
Даже поверхностное рассмотрение статьи 5 закона о дорожных фондах позволяет убедиться в том, что ни срок представления декларации по налогу на пользователей автомобильных дорог, ни сама обязанность представлять такую декларацию в налоговый орган, в ней не установлены. Не установлены они и другими федеральными законодательными актами. Законы же субъектов Российской Федерации не могут восполнять данный пробел, не говоря уже об инструкциях МНС России.
В подтверждение данного обстоятельства свидетельствует и судебно-арбитражная практика.
В частности, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении от 19.03.2002 по делу № А05-12344/01-671/13 указал на недопустимость установления срока представления декларации по плате за загрязнение окружающей природной среды ведомственным правовым актом.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что непредставление налогоплательщиками в налоговые органы декларации по налогу на пользователей автомобильных дорог не образует налогового правонарушения, в связи с чем применение в подобных ситуациях налоговых санкций, предусмотренных статьей 119 Налогового кодекса Российской Федерации, представляется недопустимым.
4. К вопросу о правомерности взимания налога на пользователей автомобильных дорог после 31 августа 2002 года
Закон от 24.07.2002 № 110-ФЗ был воспринят многими специалистами как разрешение назревших проблем с порядком определения налоговой базы и сроков уплаты налога на пользователей автомобильных дорог.
Вместе с тем, данный закон вызвал весьма оживленные дискуссии относительно правомерности взимания указанного налога после 31 августа 2002 года.
Целый ряд специалистов высказали мнение о том, что с указанной даты взимание налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств должно быть прекращено.
Данное мнение базируется на том, что статья 2 закона № 110-ФЗ, исключившая из статьи 19 закона об основах налоговой системы упоминание о налогах, зачисляемых в дорожные фонды, введена в действие не с 1 января 2003 года (что выглядело бы вполне логичным), а с 31 августа 2002 года.
МНС России изложило свое отношение к данной проблеме достаточно быстро, издав письмо от 10.09.2002 № ВГ-6-03/1385@ "О налоге на пользователей автомобильных дорог".
Настаивая в данном письме на сохранении за налогоплательщиками обязанности уплачивать после 31 августа 2002 года налог на пользователей автомобильных дорог, МНС России сослалось на то, что статья 5 закона о дорожных фондах сохраняет свое действие до конца текущего года, а также на недопустимость внесения изменений в законодательство о налогах и сборах в течение текущего финансового года без внесения соответствующих изменений в федеральный закон о бюджете на текущий финансовый год.
Оппоненты МНС России, критикуя позицию налогового министерства, в качестве основного довода приводят ссылку на последний абзац статьи 2 Федерального закона от 31.07.1998 № 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (далее - закон № 147-ФЗ), согласно которому впредь до введения в действие статей 13, 14 и 15 части первой Кодекса налоги, не установленные статьями 19, 20 и 21 закона об основах налоговой системы, не взимаются.
Данная норма, действительно, не учтена в письме МНС России и серьезных контраргументов против ссылок на нее главный налоговый орган страны в своем письме, к сожалению, не привел.
Тем не менее, позиция сторонников отмены налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств до окончания 2002 года, несмотря на изложенное, не выглядит бесспорной.
Само по себе отсутствие того или иного федерального налога в перечне налогов не лишает взимание этого налога правового основания при условии установления налога соответствующим федеральным законом. Что касается последнего абзаца статьи 2 закона № 147-ФЗ, то данная норма нуждается в более глубоком анализе.
Оговаривая недопустимость взимания налогов, не предусмотренных единым перечнем, законодатель указал, что такой запрет действует только до введения в действие статей 13, 14 и 15 НК РФ.
Таким образом, решение вопроса о правомерности взимания налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств зависит от того, введены ли в действие статьи 13, 14 и 15 НК РФ.
Любопытно, что различные издательства в публикуемых ими текстах части первой НК РФ приводят комментарии о введении в действие этих статей Кодекса, весьма расходящиеся между собой.
Между тем, существует точка зрения, что статьи 13, 14 и 15 НК РФ следует считать действующими, в связи с чем статья 2 Закона от 31.07.1998 № 147-ФЗ не препятствует взиманию налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств после 31 августа 2002 года.
В пользу необходимости уплаты налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств после 31 августа 2002 года свидетельствует и абзац первый пункт 5 статьи 3 НК РФ, согласно которому федеральные налоги устанавливаются, изменяются или отменяются Кодексом.
Согласно статье 32-1 закона от 05.08.2000 № 118-ФЗ до признания утратившим силу закона об основах налоговой системы ссылки в пункте 5 статьи 3 НК РФ на положения части второй Кодекса приравниваются к ссылкам на закон об основах налоговой системы и на действующие федеральные законы, регулирующие порядок взимания конкретных налогов.
Учитывая, что закон об основах налоговой системы не устанавливает порядок отмены налогов, можно считать, что под отменой федерального налога следует понимать признание утратившим силу того федерального закона, которым этот налог был введен.
Так как статьи 5 и 6 Закона о дорожных фондах сохраняют свое действие до конца 2002 года, установленные этими статьями налоги также являются действующими до 1 января 2003 года.
5. Налог на пользователей автомобильных дорог и единый налог на вмененный доход
Мало кто возьмется спорить с тем, что налоги, наименования которых вынесены в подзаголовок, являются несовместимыми в принципе.
Налог на пользователей автомобильных дорог традиционно входил в перечень налогов, уплата которых заменялась уплатой единого налога на вмененный доход (далее - ЕНВД).
Однако введение в действие с 31 августа 2002 года закона от 24.07.2002 № 110-ФЗ заставляет по-новому оценить эту ситуацию.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 31.07.1998 № 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" с плательщиков ЕНВД не взимаются налоги, предусмотренные статьями 19-21 Закона об основах налоговой системы (за определенными исключениями).
Как отмечено выше, с 31 августа 2002 года из статьи 19 указанного закона исключено упоминание о налогах зачисляемых в дорожные фонды, включая налог на пользователей автомобильных дорог.
Таким образом, начиная с указанной даты, субъекты ЕНВД обязаны уплачивать этот налог.
Трудно предположить, что законодатель сознательно исключил налог на пользователей автомобильных дорог из системы налогов и сборов, не дождавшись окончания 2002 года.
Скорее всего, мы имеем дело с уже привычным браком в работе отечественных законодателей.
Тем не менее, общий вывод для плательщиков ЕНВД остается неутешительным: налог на пользователей автомобильных дорог после 31 августа 2002 года они уплачивать обязаны.
* * *
Заканчивая эту статью, хочется отметить, что выше приведен далеко не исчерпывающий перечень проблем, связанных с исчислением и уплатой налога на пользователей автомобильных дорог.
К сожалению, на протяжении одиннадцати лет (с 1992 по 2002 год) законодателю не удалось решить достаточно простую задачу надлежащего правового регулирования так называемого "оборотного налога".
В течение всего периода существования данного налога налогоплательщики, налоговые органы и арбитражные суды были вынуждены искать выходы из самых запутанных ситуаций.
В связи с этим отмена налога на пользователей автомобильных дорог с 1 января 2003 года не только станет очередным шагом в осуществлении налоговой реформы, но и (хотя бы в некоторой степени) облегчит жизнь участникам налоговых правоотношений.
На завершающем этапе существования налога на пользователей автомобильных дорог налогоплательщикам следует проявить максимальную осмотрительность.
В частности, формируя налоговую базу по итогам 2002 года, необходимо четко определить размер дебиторской задолженности за товары (работы, услуги).
При этом следует учитывать, что принципиальным условием включения стоимости реализуемых товаров в налоговую базу 2002 года является не их отгрузка сама по себе, а переход права собственности на эти товары к покупателям до 1 января 2003 года.
С учетом наличия у налогоплательщиков права устанавливать в договоре особый момент передачи права собственности на товары, данное обстоятельство оставляет некоторые возможности для оптимизации налогообложения.
Что касается самого болезненного вопроса - сроков уплаты налога на пользователей автомобильных дорог за 2001 год, то, учитывая сложившуюся практику работы налоговых органов, налогоплательщикам едва ли следует рассчитывать на возврат уплаченных сумм без вмешательства арбитражного суда.
В связи с этим наиболее прагматичным для налогоплательщиков представляется не попытка изъять из бюджета ранее уплаченные суммы, а защита себя от требований уплатить пени по налогу на пользователей автомобильных дорог в период отсутствия законодательно установленных сроков уплаты налога.
