Государственный экологический контроль обещает стать мягче, а штрафы - жестче

Разработка ПНООЛР: кому головная боль, а кому источник дохода

Обязанность разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - ПНООЛР) возложена на природопользователей статьей 11 и пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон № 89-ФЗ). В целом ряде публикаций неоднократно отмечалось, с какими трудностями приходится сталкиваться природопользователям, пытающимся их разработать (данная проблема освещалась, в частности, в материале, опубликованном в номере 11 (ноябрь) "БУХ.1С", 2008, стр. 32). Подзаконные акты, принятые в развитие указанных выше норм Закона № 89-ФЗ, фактически не дают природопользователям возможности разрабатывать ПНООЛР самостоятельно, вынуждая их обращаться к коммерческим организациям, оказывающим эти, а также сопутствующие услуги (в частности, согласование ПНООЛР с государственными органами), на платной основе. Альтернативой этому является лишь работа без утвержденных нормативов и лимитов под риском административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В связи с этим трудно переоценить значение поправок, внесенных в статью 18 Закона № 89-ФЗ, освобождающих субъектов малого и среднего предпринимательства с 30 июня 2009 года от разработки ПНООЛР. В соответствии с новой редакцией пункта 3 указанной статьи эта категория природопользователей вместо разработки ПНООЛР будет обязана представлять в уведомительном порядке отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов. Согласно новой редакции пункта 4 той же статьи порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

Таким образом, уже в ближайшее время субъекты малого и среднего предпринимательства будут избавлены от необходимости разрабатывать ПНООЛР как самостоятельно, так и на платной основе по договорам с коммерческими организациями, построившими доходный бизнес на пробелах экологического законодательства.

Напомним, что критерии для отнесения хозяйствующих субъектов к категориям субъектов малого и среднего предпринимательства установлены Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ. Согласно статье 4 указанного закона к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся внесенные в ЕГРЮЛ потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие следующим условиям:

• для юридических лиц - суммарная доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юрлиц не должна превышать 25 % (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать 25 %;
• средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения средней численности работников (применительно к рассматриваемой ситуации - 250 чел.);
• выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством РФ (применительно к рассматриваемой ситуации - 1 млрд руб.).

Тем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые заинтересованы в избавлении от малоприятных процедур, связанных с разработкой и утверждением нормативов и лимитов, имеет смысл проверить, соответствуют ли они приведенным выше критериям.

Полномочный орган

Кроме того, в очередной раз претерпит существенные изменения подзаконная правовая база. В частности, с 30 июня 2009 года прекращаются полномочия Правительства РФ по установлению порядка разработки проектов нормативов и лимитов.

Начиная с указанной даты, этот порядок должен будет регулироваться уже не Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461, а нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами.

Согласно пункту 5.1.14 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 в ред. Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404) с 10 июня 2008 года таким органом является Росприроднадзор. Соответственно, с 30 июня 2009 года отпадут правовые основания и для применения подзаконных актов, касающихся разработки ПНООЛР, принятых прежним федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами - Ростехнадзором. Хочется верить, что Росприроднадзор, в отличие от своего предшественника, разработает нормативные правовые акты по вопросам представления отчетности (для субъектов малого и среднего предпринимательства), а также по порядку разработки и утверждения нормативов и лимитов (для остальных природопользователей) на надлежащем профессиональном уровне.

Классификация отходов по классам опасности и паспортизация отходов

Еще один серьезный риск привлечения к административной ответственности связан с отсутствием у природопользователей паспортов на опасные отходы, а также с неподтверждением класса опасности отхода.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона № 89-ФЗ опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности в соответствии с критериями, установленными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Как уже отмечалось в публикациях на эту тему*, разработанный во исполнение данной нормы приказ Минприроды России от 15.06.2001 № 511 "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды" до настоящего времени не опубликован не только в официальном, но даже в ведомственном порядке**. Единственным источником опубликования указанного документа является газета "Природно-ресурсные ведомости"***. Тем не менее, данное обстоятельство нисколько не смущает органы государственного экологического контроля, привлекающих природопользователей к административной ответственности в нарушение части 3 статьи 15 Конституции РФ.

Примечание:
* См. материал, опубликованный в номере 11 (ноябрь) "БУХ.1С", 2008, стр. 32.
** Под ведомственным опубликованием понимается порядок, закрепленный в пункте 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009). Согласно ему, правовой акт, не содержащий обязательных предписаний и признанный Минюстом России не подлежащим государственной регистрации, может быть опубликован в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт (прим. автора).
*** Источниками ведомственного опубликования правовых актов являются: для Минприроды России - газета "Природные ведомости" (приказ МПР России от 01.10.2008 № 241), для Росприроднадзора - газета "Природно-ресурсные ведомости" (приказ Росприроднадзора от 19.09.2005 № 239). При этом газета "Природно-ресурсные ведомости" и газета "Природные ведомости", несмотря на сходство в наименованиях, являются разными изданиями, имеющими разных учредителей (см. Реестр средств массовой информации) (прим. автора).

В связи с этим можно только приветствовать тот факт, что с 30 июня 2009 года пункт 1 статьи 14 Закона № 89-ФЗ утрачивает силу. С указанной даты классы опасности отходов будут устанавливаться не подзаконными актами, а непосредственно Законом № 89-ФЗ (статья 4.1), а порядок подтверждения отнесения их к конкретному классу опасности (п. 2 ст. 14 Закона № 89-ФЗ), вероятнее всего, будет пересмотрен.

Порядок паспортизации отходов с 30 июня 2009 года будет устанавливаться не ведомственными правовыми актами, а постановлением Правительства РФ. При этом впервые на уровне федерального закона оговаривается, что паспорта должны составляться только на отходы I-IV классов опасности.

Отметим, однако, что, в отличие от обязанности по разработке ПНООЛР, обязанность по разработке паспортов на отходы, а также обязанность по подтверждению отнесения отходов к конкретному классу опасности с субъектов малого и среднего предпринимательства с 30 июня 2009 года не снимается.

Новое в лицензировании деятельности, связанной с отходами

Существенные изменения коснулись и вопросов лицензирования деятельности, связанной с отходами. Закон № 89-ФЗ не регулирует данный вопрос непосредственно, отсылая к положениям Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Подпункт 74 пункта 1 статьи 17 указанного закона (в действующей редакции) устанавливает обязательность лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. С 30 июня 2009 года данная норма будет действовать в новой редакции, согласно которой лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I- IV класса опасности. При этом не будет лицензироваться деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности.

Таким образом, законодатель более конкретно определяет категории отходов, обращение с которыми будет подлежать лицензированию, выделяя такой вид деятельности, как накопление отходов, не подлежащий лицензированию независимо от класса их опасности, а также освобождая от лицензирования операции с практически неопасными отходами (V класса опасности). Для классификации отходов природопользователям следует руководствоваться Федеральным классификационным каталогом отходов (утв. приказом Минприроды России от 02.12.2005 № 786).

Понятие "накопление отходов" вводится в статью 1 Закона № 89-ФЗ с 30 июня 2009 года и определяется как "временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования". Указанная дефиниция позволит отделить накопление отходов от их хранения. Позитивные правовые последствия этого шага мы рассмотрим ниже.

В любом случае необходимо учитывать, что лицензированию подлежит не всякая деятельность по обращению с отходами, а только предпринимательская деятельность, приносящая юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю систематический доход. Именно к такому выводу пришел ФАС СЗО в постановлении от 25.09.2008 по делу № А21-1271/2008. При этом ВАС РФ Определением от 01.12.2008 № 15123/08 отказал в передаче указанного дела в Президиум ВАС РФ.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов и при их накоплении

Одной из самых давних проблем природопользователей является возложение на них обязанности вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении такого вида деятельности как размещение отходов. Органы государственного экологического контроля традиционно трактуют любую деятельность природопользователя, связанную с отходами, как их размещение. Ссылки природопользователей на то, что под размещением отходов согласно статье 1 Закона № 89-ФЗ следует понимать исключительно их хранение и захоронение, органами государственного экологического контроля отклоняются. При этом арбитражные суды в подавляющем большинстве случаев разделяют точку зрения экологов*.

Примечание:
* Ранее в ряде публикаций в качестве положительного для природопользователей примера приводилось постановление ФАС СЗО от 15.11.2005 по делу № А56-41969/04. К сожалению, в дальнейшем судебно-арбитражная практика пошла по противоположному пути (прим. автора).

На это указывает, в частности, Постановление Президиума ВАС РФ от 09.12.2008 № 8672/08. Особо выделим в указанном постановлении следующий аспект:

"Заключение обществом со специализированными организациями договоров на оказание услуг по размещению отходов, предусматривающих оплату этих услуг, а также фактическая оплата услуг по размещению отходов не означают, что и бремя уплаты публично-правового обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду автоматически переходит на указанные организации."

Ключевым моментом в приведенной выше точке зрения является квалификация временного нахождения отходов у природопользователя (до вывоза) как их хранения и, следовательно, размещения. В немалой степени указанная трактовка основывалась на том, что Закон № 89-ФЗ не разделяет целенаправленное хранение отходов на объектах специализированных организаций и их временное нахождение на территории обычных природопользователей.

Однако, как уже отмечено выше, с 30 июня 2009 года в статью 1 Закона № 89-ФЗ вводится понятие "накопление отходов", позволяющее разделить указанные действия.

Таким образом, можно утверждать, что с 30 июня 2009 года уже не будет правовых оснований для отождествления накопления природопользователями отходов с их размещением. А поскольку в силу статьи 1 Закона № 89-ФЗ понятие "размещение отходов" охватывает собой только их хранение и захоронение, можно утверждать, что те природопользователи, которые занимаются не хранением отходов, а их накоплением, с указанной даты не должны будут вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в части, касающейся размещения отходов.

При этом обязанность вносить данную плату в связи с выбросами в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных источников изменений не претерпит.

Административная ответственность за экологические правонарушения: расслабляться не следует

Закон № 309-ФЗ, помимо вполне позитивных новаций, содержит и менее приятные для природопользователей поправки. В частности, статьей 44 указанного закона внесены изменения в некоторые статьи КоАП РФ.

Особое внимание следует обратить на существенное увеличение размера административных штрафов, установленных статьей 8.2 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за отсутствие у природопользователей ПНООЛР, паспортов на опасные отходы и другие нарушения. Для наглядности сравним старые и новые штрафы за административные правонарушения, предусмотренные статьей 8.2 КоАП РФ:

Примечание:
* К данной категории лиц, подлежащих административной ответственности, вместо административного штрафа судом может быть применена мера ответственности в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

Необходимо подчеркнуть, что, в отличие от рассмотренных выше поправок, новые штрафы начали действовать по истечении 10 дней после дня официального опубликования Закона № 309-ФЗ, т. е. с 11 января 2009 года. Поэтому до 30 июня 2009 года, когда вступят в силу изменения, улучшающие положение большинства природопользователей, последним, вероятно, придется пережить весьма непростое время.

Заключение: плюсы и минусы Закона № 309-ФЗ

Несомненным достоинством Закона № 309-ФЗ является избавление огромного числа природопользователей от финансовых и организационных издержек, связанных с выполнением запутанных, противоречивых, а нередко просто невыполнимых требований экологического законодательства. Есть все основания надеяться на то, что малый и средний бизнес будет избавлен и от взимания платы за размещение отходов. Эти законодательные решения, несомненно, заслуживают положительной оценки.

С другой стороны, очевидно, что незаслуженно забытой оказалась значительная часть природопользователей, не оказывающих сколько-нибудь существенного негативного воздействия на окружающую среду, но не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства. Речь идет о некоммерческих организациях - бюджетных учреждениях, общественных объединениях, образовательных организациях. Совершенно непонятны мотивы, по которым школы и поликлиники должны нести такие же обязанности по разработке ПНООЛР, что и нефтеперерабатывающие заводы.

Вызывает вопросы и выраженная асимметричность в сроках введения в действие "кнута и пряника". Если "пряника" нужно ждать до 30 июня 2009 года, то "кнут" в руках органах государственного экологического контроля появился (точнее - "удлинился") уже сейчас. В связи с этим природопользователям, рассчитывающим на положительный эффект от Закона № 309-ФЗ, хочется пожелать, чтобы за оставшееся до конца июня время они оставались вне поля зрения обладателей "кнута". Впрочем, не следует забывать и о том, что срок давности привлечения к ответственности за экологические правонарушения составляет один год (ст. 4.5 КоАП РФ). А это значит, что сохранять бдительность придется еще долго.