Содержание
С тех пор, как налоговые органы ослабили интерес к плате за загрязнение окружающей природной среды (плате за негативное воздействие на окружающую среду), а администрированием данного платежа стали заниматься природоохранные органы, уровень напряженности в "фискально-природоохранной" сфере заметно снизился. Относительная немногочисленность последних не позволяет им в полной мере реализовать претензии на привлечение к уплате фискального сбора абсолютно всех субъектов хозяйственной деятельности. Данное обстоятельство, тем не менее, не исключает для предпринимателей возможность встречи с представителями природоохранных органов. События же, происшедшие в конце минувшего года, и вовсе заставляют вновь обратиться к, казалось бы, забытой теме. Результат анализа этих событий напомнил известную анекдотическую формулу о плохой и хорошей новости. Следуя этой формуле, представим происшедшее в "классической" последовательности: сначала о плохом, затем о хорошем.
"Плохая новость": введена ответственность
Времена, когда контролирующие органы пытались воздействовать на природопользователей, нарушающих сроки внесения платы за загрязнение окружающей природной среды, при помощи инструментов налогового администрирования, остались в прошлом. Сегодня практически любой налогоплательщик знает, что указанный платеж не входит в систему налогов и сборов, в связи с чем взимание за просрочку его внесения (неуплату, неполную уплату) пеней и штрафов, предусмотренных НК РФ, неправомерно. Природоохранное же законодательство до недавнего времени не предусматривало каких-либо мер ответственности за нарушение сроков внесения платы за загрязнение окружающей природной среды.
На этом фоне внесение соответствующих поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) выглядело вполне оправданным, поскольку государство, безусловно, должно располагать мерами воздействия на субъектов публичного обязательства. Однако, как это нередко случается, законодатели "вместе с водой решили выплеснуть и ребенка". Именно на такую мысль наводит новая статья 8.41 КоАП "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую природную среду", введенная Федеральным законом от 26.12.2005 № 183-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон № 183-ФЗ)*.
Примечание:
* Закон № 183-ФЗ официально опубликован 28 декабря 2005 года и вступил в силу с 8 января 2006 года (прим. авт.).
Штрафы, установленные данной статьей, составляют от 30 до 60 МРОТ для должностных лиц и от 500 до 1000 МРОТ для юридических лиц. Как видим, законодатель практически не разграничивает минимальную по времени задержку платежа и его долговременную неуплату. Разумеется, можно апеллировать к дифференцированным размерам штрафов, однако возможность субъективного определения их размера в каждом конкретном случае представляется очевидной.
И уж совершенно очевидно, что штраф в размере 50 тысяч рублей за однодневную просрочку платежа, исчисляемого несколькими десятками или сотнями рублей, явно выглядит чрезмерным.
Можно допустить, что депутаты Московской городской Думы (именно ею был внесен проект указанного федерального закона), а также комитеты Государственной Думы, давшие положительное заключение по законопроекту, руководствовались самыми благими намерениями. Однако, едва ли ими были учтены все последствия, с которыми придется столкнуться природопользователям. Как следует из заключения от 03.03.2005 Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, "законопроектом предлагается установить достаточно широкие пределы размеров административных штрафов для юридических лиц, которые должны производиться с учетом объема производства, ведущегося с нарушением экологических требований, и не преследует цели разорения предприятия".
Для характеристики указанного заключения, пожалуй, лучше всего подходит одно определение - наивность. При отсутствии в статье прямого указания на то, что размер ответственности зависит от "объема производства, ведущегося с нарушением экологических требований", административные штрафы будут взыматься без оглядки на данное обстоятельство. Кроме этого, разработчики Закона № 183-ФЗ напрочь забыли о тех, у кого все производство состоит в оказании услуг.
"Хорошая новость": сроки внесения платы отменены
Очевидно, что при обсуждении возможного нарушения "установленных сроков" неминуемо встает вопрос о том, кто, когда и на каком основании эти сроки установил. Отправной точкой для решения данного вопроса является пункт 9 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 (далее - Порядок, установленный Постановлением № 632).
В соответствии с этой нормой перечисление платы осуществляется природопользователями в сроки, устанавливаемые территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов РФ.
Однако с момента принятия Постановления № 632 и до настоящего времени территориальные природоохранные органы не занимались установлением сроков внесения платы за загрязнение окружающей природной среды. Причиной тому, видимо, стало то обстоятельство, что 3 марта 1993 года силами трех федеральных органов исполнительной власти - Минфина России, Минприроды России и Госналогслужбы России (письмо № 4-15/61; № 19; № ВГ-6-02/10)) - был утвержден Порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета (далее - Порядок).
Помимо сроков перечисления платы, Порядком были установлены:
- обязанность природопользователей вносить, наряду с фактическими, плановые платежи;
- сроки внесения плановых платежей;
- обязанность природопользователей представлять в налоговые органы расчеты платы;
- обязанность природопользователей согласовывать расчеты с территориальными природоохранными органами;
- форма и сроки представления расчетов платы налоговым органам.
На протяжении без малого тринадцати лет указанный Порядок был, пожалуй, главным по степени информативности нормативным правовым актом, на основании которого исчислялась и вносилась в бюджет плата за загрязнение окружающей природной среды.
Однако совместным приказом Минфина России и Минприроды России от 22.11.2005 № 313/143н Порядок признан утратившим силу*. Приказ опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" (от 12.12.2005 № 50) и в "Российской газете" (от 22.12.2005 № 288). Соответственно, с 23 декабря 2005 года и до момента вступления в силу нового нормативного правового акта, устанавливающего сроки внесения платы за загрязнение окружающей природной среды, обязанность по уплате данного фискального сбора не может считаться установленной. В связи с этим введенная в КоАП РФ с 8 января 2006 года статьи 8.41 "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую природную среду" применению в отсутствие "установленных сроков" не подлежит.
Примечание:
* Любопытно, что отмена Порядка, состоявшаяся в ноябре 2005 года, мотивирована принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды". Учитывая, что указанный Федеральный закон принят в январе 2002 года, подобной "оперативности" Минфина и Минприроды можно только подивиться (прим. авт.).
Кроме того, с 23 декабря 2005 года у природопользователей отсутствует обязанность составлять и представлять кому-либо расчеты платы за загрязнение окружающей природной среды, а также согласовывать их.
Недолго музыка играла...
Наивно, однако, было бы полагать, что период отсутствия сроков внесения платы за загрязнение окружающей природной среды будет длиться долго. По-видимому, этот пробел будет восполнен уже в ближайшее время. Свидетельством тому является Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) от 27.01.2006 № 49. В соответствии с пунктом 1 данного приказа территориальным органам предложено установить и довести до сведения природопользователей следующие рекомендованные сроки внесения платы*:
- по итогам IV квартала 2005 года - 30 января 2006 года;
- по итогам I квартала 2006 года - 20 апреля 2006 года;
- по итогам II квартала 2006 года - 20 июля 2006 года;
- по итогам III квартала 2006 года - 20 октября 2006 года;
- по итогам IV квартала 2006 года - 20 января 2007 года.
Примечание:
* Формулировка, использованная Ростехнадзором в приказе от 27.01.2006 № 49, выглядит довольно оригинальной: федеральный орган исполнительной власти приказывает (!) установить рекомендуемые (?) им сроки уплаты. Тем не менее, мы придерживаемся терминологии Ростехнадзора (прим. авт.)
Важно подчеркнуть, что указанный приказ Ростехнадзора сам по себе не устанавливает сроков внесения платы.
Сроки, указанные в нем, носят рекомендательный характер. Установление сроков, как отмечено выше, в силу пункта 9 Порядка, установленного Постановлением № 632, находится в компетенции территориальных природоохранных органов. Последние, логично предположить, не замедлят отреагировать на указание вышестоящего ведомства.
Вместе с тем, уже сейчас очевидно, что сроки внесения платы за загрязнение окружающей природной среды по итогам IV квартала 2005 года в принципе не могут быть установлены территориальными природоохранными органами и официально доведены до сведения природопользователей в рекомендованном Ростехнадзором виде. Трехдневный срок, прошедший после подписания gриказа от 27.01.2006 № 49 до наступления предложенной даты внесения платежа за IV квартал 2005 года (включающий в себя, к тому же, два выходных дня), явно недостаточен для принятия, официального опубликования и вступления в силу соответствующего нормативного акта.
В связи с этим срок внесения платы за IV квартал 2005 года не может наступить раньше, чем через 10 дней после официального опубликования нормативного акта территориального органа Ростехнадзора.
Полномочия Ростехнадзора
Полномочны ли территориальные органы Ростехнадзора устанавливать сроки внесения платы за загрязнение окружающей природной среды?
На первый взгляд, ответ на указанный вопрос очевиден. Полномочия территориальных природоохранных органов устанавливать сроки внесения платы основаны на пункте 9 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, о чем уже говорилось выше. Попытка оспорить данную норму в судебном порядке закончилась неудачей - решением от 12.02.2003 № ГКПИ 03-49 Верховный Суд РФ указал, что "федеральное законодательство не запрещает высшему исполнительному органу государственной власти при издании нормативного правового акта о порядке определения платы за загрязнение окружающей природной среды делегировать вопрос о сроках перечисления этих средств природопользователями территориальным органам федерального министерства".
И, тем не менее, попробуем поставить под сомнение правомочность установления территориальными органами Ростехнадзора сроков внесения платы за загрязнение окружающей природной среды.
После вступления в силу указанного решения Верховного Суда РФ в стране произошла реформа федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ № 314) система федеральных органов исполнительной власти включает в себя федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом согласно подпунктам "а" и "б" пункта 3 Указа № 314 нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности осуществляется федеральным министерством самостоятельно. В свою очередь, подпункт "в" пункта 4 Указа № 314 прямо запрещает федеральной службе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Зададимся вопросом: наделило ли Правительство РФ Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору правом осуществлять нормативно-правовое регулирование?
Неоднократно упоминавшийся пункт 9 Порядка, утвержденного Постановлением № 632, не может служить основанием для утвердительного ответа, поскольку в нем такие полномочия делегированы территориальным органам федерального министерства. Об этом же говорится и в Решении Верховного Суда РФ от 12.02.2003 № ГКПИ 03-49. Право Ростехнадзора (федеральной службы) и его территориальных органов осуществлять нормотворческую деятельность из Постановления № 632 не вытекает.
Тем не менее, не станем отрицать наличие у Ростехнадзора таких полномочий. В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 на Ростехнадзор возложено нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. При этом постановление не предусматривает возможность реализации данной функции через территориальные органы Ростехнадзора. Более того, согласно пункту 5.2 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401) данная федеральная служба самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.
Наконец, учитывая публичный, общеобязательный характер платы за загрязнение окружающей природной среды, совершенно недопустимой выглядит ситуация, при которой возможность взимания данного платежа в каждом субъекте РФ зависит от действий территориального природоохранного органа. Ведь в том случае, если в каком-либо субъекте РФ срок уплаты не будет установлен, окажется нарушенным принцип всеобщности публичного обязательства и равенства его субъектов, что позволяет ставить вопрос о неконституционности соответствующей нормы права.
Изложенное позволяет, на наш взгляд, сделать вывод о том, что сроки внесения платы за загрязнение окружающей природной среды могут быть установлены исключительно самим Ростехнадзором, а не его территориальными органами.
Кто обязан вносить плату?
Анализируя этот вопрос, постараемся уйти от банального перечисления субъектов платы, упомянутых в пункте 1 Порядка, установленного Постановлением № 632. Как показывает практика, природоохранные (а иногда и налоговые) органы упорно причисляют к плательщикам данного фискального сбора практически любое юридическое лицо, вменяя в качестве негативного воздействия на окружающую среду размещение отходов (бытового мусора). Многие фирмы, чье негативное воздействие на окружающую среду исчерпывается выносом корзины с бытовым мусором, уже имели сомнительное удовольствие пообщаться с представителями природоохранного ведомства. В ряде случаев результатом такого общения стало наложение административных штрафов за отсутствие лимитов на размещение отходов.
Мы неоднократно указывали на то, что понятие "размещение отходов" несовместимо с деятельностью юридических лиц, относящихся к так называемому "офисному" бизнесу*. Не станем повторять эти аргументы, тем более, что они уже нашли подтверждение в судебно-арбитражной практике. В частности, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 15.11.2005 по делу № А56-41969/04 указал на отсутствие у розничного магазина деятельности, связанной с размещением отходов:
|
Требования о наличии лимитов на размещение отходов и требования о внесении платы за загрязнение окружающей природной среды по отношению к представителям "офисного" бизнеса основаны, как правило, на одном и том же ложном посыле (вынос мусора = размещение отходов).
Поэтому приведенное выше постановление ФАС СЗО свидетельствует и об отсутствии у соответствующих фирм обязанности уплачивать данный фискальный сбор.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что те организации, в пользовании которых имеются транспортные средства, оказывают негативное воздействие на окружающую среду в виде выброса в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных источников.
Поэтому требование о внесении ими платы за загрязнение окружающей природной среды абсолютно законно.
Естественно - при условии наличия законно установленных сроков ее уплаты.
Заключение
Резюмировать изложенное довольно сложно, ибо состав лиц, к которым природоохранные органы предъявляют претензии фискального толка, неоднороден.
Среди них есть промышленные предприятия, негативное воздействие которых на окружающую среду очевидно. Но большинство, все же, составляют организации, которые мы условно назвали представителями "офисного" бизнеса.
Последние (вернее, та их часть, которая не располагает транспортными средствами) вправе вообще не реагировать на фискальные требования природоохранных органов, независимо от того, будут ли установлены сроки внесения платы за загрязнение окружающей природной среды. Остальным же после установления таких сроков территориальными органами Ростехнадзора необходимо будет перечислять плату в бюджет. Либо оспаривать законность установления сроков.
Читайте также:
- "Грязные" платежи: еще раз о правомерности взимания" (М.С. Мухин);
- "Очередной поворот в истории "грязных" платежей" (М.С. Мухин).
