Трактовка предписаний нормативных актов в зависимости от функциональной связи их положений

Функциональные связи юридических норм в рамках определенных

Любой нормативный правовой акт - это определенный комплекс отдельных предписаний - норм права. Этот комплекс определенным образом структурирован и отдельные его составляющие находятся между собой в определенной функциональной зависимости. Также нормы конкретного нормативного документа могут определяться и предписаниями иных нормативных актов. При этом, чем «весомее» нормативный акт (например, кодекс), тем с более сложной системой отдельных предписаний нам приходится работать. Структура, логика построения нормативного правового акта определяет роль каждой его отдельной нормы в общей схеме функционирования данного документа в целом, обеспечивая таким образом возможность использования его в правоприменительной практике. Рассмотрим возможные типы таких функциональных зависимостей, могущие иметь место относительно конкретного предписания (нормы права), с которой мы работаем при прочтении и применении нормативного правового акта.

Связь трактуемой нормы с нормой - началом

Нормы права, составляющие так называемые «начала» законодательства, зафиксированы в Конституции РФ и основных законах субъектов РФ. Нормы - начала получают развитие в других нормах права. Следовательно, толковаться последние должны в логической связи с положениями, которые фактически закрепляют основы государственного устройства и осуществления местного самоуправления. Так, например, в соответствии со статьей 16 Конституции РФ, содержание ее первой главы «Основы конституционного строя» «составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией». Их содержание - это начала правовой системы России.

В соответствии со статьей 1 ГК РФ «Основные начала гражданского законодательства» «гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты».

Статей 3 НК РФ определяются «основные начала законодательства о налогах и сборах». Они состоят в следующем:

1. Каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.

2. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.

3. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

4. Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав.

5. Не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

6. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом.

7. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

8. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

Связь трактуемой нормы с нормой - принципом

Под нормой - принципом «понимается предписание, выражающее и закрепляющее принцип права»*. В последнее время принцип права часто выражается в юридической норме с непосредственным указанием на то, что это собственно принцип.

Примечание:
* В.А. Толстик, Н.Л. Дворников, К.В. Каргин. Системное толкование норм права - М.: «Юриспруденция», 2010, стр. 82.

Так, например, согласно пункту 2 статьи 1 НК РФ, он «устанавливает ... принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов». Исходя из этого общим принципом установления налогов и сборов следует считать предписание статьи 17 НК РФ, согласно которой «налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога».

Связь интерпретируемой нормы права с дефинитивной нормой

Нормы - дефиниции - это предписания нормативных правовых актов, содержащие полное или неполное определение правовых категорий и понятий, выражаемых конкретными терминами.

Дефинитивные нормы важны именно тем, что в них закрепляется значение термина, используемого в тексте нормативно-правового документа. При этом важным условием является использование при прочтении нормативного акта именно специальных значений соответствующих правовых терминов (см. выше).

Так, например, согласно пункту 1 статьи 146 НК РФ объектом налогообложения по налогу на добавленную стоимость признается «реализация товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации, в том числе реализация предметов залога и передача товаров (результатов выполненных работ, оказание услуг) по соглашению о предоставлении отступного или новации, а также передача имущественных прав». Определение понятия «реализация» не содержится в данной статье НК РФ, Отсутствует оно и в иных предписаниях главы 21 НК РФ. Определение понятию «реализация» дает статья 39 ГК РФ, согласно которой «реализацией товаров, работ или услуг организацией или индивидуальным предпринимателем признается соответственно передача на возмездной основе (в том числе обмен товарами, работами или услугами) права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, передача права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, оказание услуг одним лицом другому лицу - на безвозмездной основе».    

Связь между нормами общего и специального характера

Помимо отмеченных выше возможных функциональных связей между нормами права, определенные соотношения имеют место между правовыми предписаниями общего и специального характера.

Разделение предписаний нормативных правовых актов на группы общих и специальных очень характерно для организации их логической схемы, определяющей применение их положений на практике. Поэтому в зависимости от сферы действия нормы имеет смысл говорить о возможностях:

1) связи двух норм, соотносящихся как общие нормы;

2) связи двух норм, соотносящихся как специальные нормы; и

3) связи двух норм, соотносящихся как общая и специальная нормы.

Говоря о типах функциональной связи правовых норм, следует в первую очередь обратить внимание на случаи связи рассматриваемой нормы с нормой (нормами), конкретизирующими ее положения. Так, например, в статье 434 ГК РФ устанавливается, что гражданско-правовой договор может быть заключен в любой форме, предусмотренной для совершения сделок, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма. Положения этой нормы конкретизируются в статьях 493, 550, 560, 574, 584, 590, 609, 633, 651, 658, 674 и других статьях ГК РФ. Эта форма организации взаимосвязи между правовыми нормами состоит в том, что положение более общего характера выражается в положении менее общего характера, в конкретной форме с учетом принадлежности данной нормы. В результате, например, по правилам статьи 550 ГК РФ, договор продажи недвижимого имущества заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами, а договор ренты, согласно статье 584 ГК РФ подлежит нотариальному удостоверению и т. д.

Организация соотношения правовых норм может предполагать связь рассматриваемой нормы с нормой (или нормами), которые раскрывают ее положения. Речь идет о случаях использования в тексте нормативных правовых актов терминологии без раскрытия (определения) соответствующего понятия. В таких ситуациях следует определить, какое значение придается используемому термину, и правоприменитель должен обратиться к норме права, которая вводит признаки какого-либо понятия. Так, например, статья 8 Конституции РФ говорит о том, что в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Было бы не ясным, что именно российское законодательство понимает под частной, государственной и муниципальной собственностью, сели бы данные термины не раскрывались в статьях 212, 214 и 215 ГК РФ.

Подобные положения мы можем встретить и в законодательстве о бухгалтерском учете. Например, случай использования пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» терминов «имущество» и «обязательства», определяемых статьями 128 и 307 ГК РФ.

Также могут иметь место функциональные связи определенных норм права с иными нормами, которые детализируют их положения. «Связи такого рода - отмечают В.А. Толстик, Н.Л. Дворников и К.В. Каргин - заключаются в том, что одна норма затем излагается более подробно, детально. Здесь не происходит раскрытия одной нормы через другую, а мы можем наблюдать ее уточнение»*.Так, например, отмечают авторы, «в ст. 96 ГК РФ под акционерным обществом признается общество, уставной капитал которого разделен на определенное число акций. В свою очередь в абз. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об акционерных обществах» под акционерным обществом понимается коммерческая организация, уставной капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению у обществу. Данное определение является более детальным, ибо происходит уточнение, что акционерное общество - это именно коммерческая организация, а, кроме того, закрепляется субъект, которому принадлежат права в акционерном обществе»*. Продолжить приведенный авторами пример можно и содержанием нормативно-правовых документов по бухгалтерскому учету. Так, например, правило учета товаров по фактической себестоимости (п. 5 ПБУ 5/01) - это общая норма. Однако при этом согласно специальному предписанию Положения относительно порядка учета товаров в организациях розничной торговли, товары в учете организации, занятой розничной торговлей, могут учитываться по продажным ценам (п. 13 ПБУ 5/01).

Примечание:
* В.А. Толстик, Н.Л. Дворников, К.В. Каргин. Системное толкование норм права - М.: «Юриспруденция», 2010.

Наряду с рассмотренными, возможны и ситуации противоречия содержания общих и специальных правовых норм. При решении случаев такого рода следует оценить, какая из противоречащих друг другу норм содержит общие предписания по рассматриваемому вопросу, а какая носит специальный (более узкий) характер. Здесь по общему правилу считается, что в специальных нормах законодатель раскрывает смысл действия общей нормы по отношению к более конкретному вопросу, входящему в рамки ее рассмотрения. И здесь мы сталкиваемся со вторым проявлением горизонтальной иерархии предписаний законодательства, связанным уже с другим принципом: lex specialis derogat generali - «специальный закон вытесняет общий». При этом действует правило, согласно которому:

Хотя данный принцип горизонтальной иерархии норм законодательства в общем виде не закреплен в действующих нормативных документах, он является давно и безусловно признанным и широко используется в правоприменительной практике.

Однако, данное правило не действует, если имеет место коллизия норм с различной юридической силой. В таких случаях противоречие содержания предписаний нормативных документов должно решаться исходя из их иерархической соподчиненности.

Статусная иерархия нормативных правовых актов

При применении на практике норм действующего законодательства, наряду с правилами разграничения предписаний нормативных документов по отраслям права, к которым они относятся, следует учитывать, что все нормативные акты действуют в системе определенной иерархической соподчиненности.

Градация соответствующих нормативных правовых актов по значимости и статусу и определяет силу действия их предписаний в сравнении с иными нормативными актами.

Выделяют вертикальную и горизонтальную иерархию предписаний нормативных документов.

«Иерархическую лестницу» нормативных документов выстраивает Конституция Российской Федерации.

Статьей 15 Конституции РФ устанавливается, что она (Конституция РФ) имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. При этом законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно статье 76 Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. При этом частью 3 статьи 76 Конституции специально устанавливается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституциональным законам.

Согласно статье 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В соответствии со статьей 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Согласно части 3 статьи 115 Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Особое место в иерархии нормативных документов занимают Кодексы как законодательные акты, в которых объединяются и систематизируются нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений. Кодексы чаще всего относятся к какой-либо конкретной отрасли законодательства (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Налоговый кодекс, Таможенный кодекс, Трудовой кодекс).

Особая роль Кодекса в системе законодательства выражается в том, что нормы права (в рамках соответствующей отрасли), содержащиеся в других законах, должны соответствовать Кодексу.

Кодексы не относятся к числу федеральных конституционных законов, поскольку не отвечают требованиям статьи 108 Конституции РФ. Вместе с тем, по своей юридической силе Кодексы приравниваются к федеральным конституционным законам.

Это выражается в том, что по отношению к любым другим федеральным законам они занимают положение «первого среди равных». Данное правило закрепляется в самих Кодексах. Так, согласно пункту 1 статьи 1 НК РФ законодательство РФ о налогах и сборах состоит из Налогового Кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах.

Согласно пункту 2 статьи 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

 Общий порядок соподчиненности нормативных актов, составляющих систему права в России, может быть представлен в виде следующей схемы:

Рис. 1.
Структура соподчиненности правовых актов

Статусная соподчиненность действующих нормативных актов определяет следующее правило трактовки противоречий между их предписаниями:

Например, если какая-либо норма документа Минфина России противоречит норме, приведенной в НК РФ, то в соответствующей ситуации следует исходить из содержания положений НК РФ.

Говоря о статусной соподчиненности нормативных правовых актов следует обратить особое внимание на обязательность соответствия любого нормативного документа в России критерию конституционности. Контроль за соблюдением этого критерия возлагается на Конституционный Суд РФ, который как «судебный орган конституционного контроля» «самостоятельно и независимо» осуществляет «судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (ст. 1 Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ.

В соответствии со статьей 3 Федерального Конституционного Закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ Конституционный Суд РФ в частности:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 36 рассматриваемого закона поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ. Основанием к рассмотрению дела, в том числе, является «обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации».

В соответствии со статьями 78 и 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «постановления и заключения Конституционного Суда Российской Федерации подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение. Решения Конституционного Суда Российской Федерации публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных изданиях». «Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию. Решение Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, вступает в силу немедленно после его провозглашения».

«Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта».

«Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях».

«В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации».

Изложенные правила помогают разрешить противоречия в нормативных документах, обладающих различным статусом.

Однако достаточно часто мы сталкиваемся с ситуацией, когда друг другу противоречат предписания нормативных документов, относящихся к одной отрасли права и при этом обладающих одинаковым статусом, например, приказы Минфина России.

В таких ситуациях следует руководствоваться правилом трактовки предписаний нормативных актов, определяемым их горизонтальной иерархией. Это известный со времен римского права принцип: «lex post erior derogat prior» - «последующий акт вытесняет предшествующий»

 В современной интерпретации это выражается правилом, согласно которому:

В этой связи чрезвычайно важным является правильное определение факта вступления нормативного документа в силу. Согласно пункту 3 статьи 15 Конституции РФ «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Данная статья Конституции РФ составляет основу (начало) для Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания» и Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Согласно статье 1 Федерального закона № 5-ФЗ на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Согласно статье 4 Закона официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 1 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера».

Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система» (п. 2 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763).

Акты Президента РФ и акты Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, переданы по каналам связи.

Пункт 6 Указа определяет, что акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Согласно пункту 8 Указа нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается со второго полугодия 1996 года. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Согласно пункту 12 Указа нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

*   *   *

Заканчивая с общими подходами к интерпретации содержания нормативных правовых актов, хочется обратить внимание на то, что не все встречающиеся документы властных органов являются нормативными. Это важно иметь в виду, учитывая то количество всевозможных официальных документов, которые обрушиваются на нас непрерывным информационным потоком. В следующей статье мы поговорим о том, как, работая с различными регулятивными документами, определять, действительно ли изданный властным органом документ является нормативно-правовым.