Принцип соразмерности юридической ответственности и его реализация в спорах с гос. органами

Содержание

• Принцип соразмерности юридической ответственности и его реализация в спорах с гос. органами

При принятии административными органами ненормативных правовых актов, предусматривающих штрафные санкции за совершение налоговых и иных правонарушений, может возникнуть вопрос, на чем основан и насколько соразмерен их размер вмененному правонарушению. Контролирующие органы, к сожалению, зачастую не проводят оценку соразмерности, применяя нормы об ответственности формально. Плательщики также не всегда обращают внимание на данное обстоятельство. Между тем, в судах различных уровней вопросу о соразмерности наказания совершенному деянию уделяется пристальное внимание.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11.03.1998 № 8-П и в Постановлении от 12.05.1998 № 14-П указал, что санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности.

Правовая позиция, установленная КС РФ (заметим - уже достаточно давно), является универсальной для разрешения административных споров и применима, в частности, в спорах с налоговыми органами, а также с органами ПФ РФ и ФСС РФ.

Общая характеристика принципа, анализ со стороны КС РФ и ВАС РФ

Данная позиция неоднократно последовательно применялась самим КС РФ (в Постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 17.12.1996 № 20-П, от 08.10.1997 № 13-П, от 11.03.1998 № 8-П, от 12.05.1998 № 14-П и от 15.07.1999 № 11-П), а также подтверждалась арбитражной практикой.

В частности КС РФ подтвердил данную правовую позицию в пункте 2.2 Определения от 16.01.2009 № 146-О-О: «Законодатель, предусматривая ответственность за совершение налоговых правонарушений, должен исходить из конституционных принципов справедливости, юридического равенства, пропорциональности, соразмерности устанавливаемой ответственности конституционно значимым целям (статья 19, часть 1; статья 55, части 2 и 3, Конституции Российской Федерации)....

Устанавливая ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах, законодатель также должен исходить из того, что ограничение прав и свобод возможно, только если оно соразмерно целям, прямо указанным в Конституции Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3).

Принцип соразмерности и вытекающие из него требования справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств предполагают установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам».

Приведенная правовая позиция неоднократно находила отражение и в судебно-арбитражной практике (Постановление Президиума ВАС РФ от 08.12.2009 № 11019/09, постановления ФАС Северо-Западного округа от 16.02.2010 по делу № А56-44346/2008, от 04.03.2010 по делу № А44-3969/2009, от 08.12.2010 по делу № А44-2366/2010 и от 19.04.2011 по делу № А56-47279/2010).

Таким образом, наложение штрафных санкций должно отвечать принципам разумности и справедливости, обязано быть адекватным характеру совершенного правонарушения. Из этого следует, что наличие самого факта правонарушения не может являться основанием для привлечения к ответственности. Юридическая ответственность не может быть основана на принципе «объективного вменения», что означает обязательность установление наличия причинно-следственной связи между действиями привлекаемого к ответственности и причиненным им вредом, а также невозможности применения административной ответственности (штрафных санкций) за случайные последствия действий совершивших их лиц. Таким образом, при привлечении к административной (и аналогичной ей) ответственности должна быть установлена как объективная составляющая, включающая в себя установление самого факта правонарушения, так и субъективная, которая отражает конкретные обстоятельства дела.

Данный вывод подтверждается правовой позицией КС РФ по данному вопросу, неоднократно изложенной в его решениях.

В частности, КС РФ отметил в Определении от 18.01.2005 № 130-О следующее: «...при производстве по делу о налоговом правонарушении налоговые органы осуществляют доказывание как самого факта совершения правонарушения, так и вины налогоплательщика. Согласно же правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 25 января 2001 года № 1-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации, отсутствие вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является одним из обстоятельств, исключающих применение санкций, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава правонарушения; иная трактовка состава правонарушения, в том числе налогового, как основания ответственности, противоречила бы природе правосудия; суд в связи с привлечением налогоплательщиков к ответственности за нарушение налоговых обязательств, исходя из принципов состязательности и равноправия сторон, не может ограничиться лишь формальной констатацией факта нарушения этих обязательств, не устанавливая иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась.

Изложенные правовые позиции обязательны для судов, налоговых и иных органов и должностных лиц при применении ими положений федеральных законов, предусматривающих ответственность (санкции) за совершение налоговых правонарушений».

Аналогичная позиция высказана КС РФ в Определениях от 04.07.2002 № 202-О, от 12.05.2003 № 175-О и от 18.06.2004 № 201-О и полностью поддерживается в судебно-арбитражной практике (см., в частности, постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.10.2008 по делу № А44-203/2008).

Реализация принципа соразмерности юридической ответственности...

...в налоговых спорах

Как уже было сказано выше, наличие лишь объективной составляющей (самого факта правонарушения) не может являться основанием для привлечения к ответственности. Данное обстоятельство предполагает обязанность административного органа доказать как наличие вины, так и ее форму.

Данное требование прямо закреплено в НК РФ - в соответствии со статьей 106 под налоговым правонарушением понимается не только противоправное, но и виновное деяние. Акт, которым административный орган привлекает к ответственности, должен содержать не только формальные ссылки на наличие вины во вмененном деянии, но и содержать доказательства ее наличия.

Для вынесения санкций штрафного характера необходимо не только установить вину и ее форму, но и определить степень общественной опасности совершенных деяний, нанесенный ими вред, а также установить причину правонарушения и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Санкции штрафного характера, среди прочего, должны обеспечивать эффективную превенцию правонарушений.

В частности, Налоговый кодекс РФ устанавливает для этого следующие требования:

• подпунктом 4 пункта 5 статьи 101 НК РФ установлено, что в ходе рассмотрения материалов проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа, в том числе, «выявляет обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения», предусмотренного данным законом, «либо обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения»;
• подпунктом 3 пункта 1 статьи 112 НК РФ установлен неограниченный круг обстоятельств, смягчающих ответственность за совершение правонарушения, которые могут быть признаны таковыми судом или налоговым органом, рассматривающим дело;
• согласно пункту 4 статьи 112 НК РФ: «Обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения, устанавливаются судом или налоговым органом, рассматривающим дело, и учитываются при применении налоговых санкций».

Безусловно, признание обстоятельства смягчающим должно иметь под собой основания, т. е. не быть произвольным. Административный орган или суд вправе признавать смягчающими те обстоятельства, которые связаны с обстоятельствами дела и личностью нарушителя. При этом субъективная составляющая обязана устанавливаться судами вне зависимости от наличия ссылок на нее лица, привлекаемого к ответственности. Так, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 12.10.2010 № 3299/10 указал: «Отсутствие ходатайства налогоплательщика о применении судом смягчающих ответственность обстоятельств не исключает обязанности суда дать оценку соразмерности исчисленного штрафа тяжести совершенного правонарушения и применить иные смягчающие ответственность обстоятельства даже в том случае, если налоговый орган частично применил положения статьи 112 Кодекса».

...в делах об административных правонарушениях, с органами ПФР и ФСС РФ

Принципы, изложенные выше, носят универсальный характер и в полной мере применяются и при спорах с органами ПФР и ФСС РФ.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (далее - Закон № 212-ФЗ), обстоятельствами, смягчающими ответственность за совершение правонарушения, признаются иные (помимо перечисленных в других нормах) обстоятельства, которые судом или органом контроля за уплатой страховых взносов, рассматривающим дело, могут быть признаны смягчающими ответственность.

Таким образом, возможность признания того или иного обстоятельства смягчающим ответственность отнесено законодателем к сфере административного и судейского усмотрения. Именно так рассматриваемая норма оценивается и в судебно-арбитражной практике, где подчеркивается неограниченный круг обстоятельств, смягчающих ответственность:

-          постановление ФАС Московского округа от 27.05.2011 № КА-А40/4550-11 по делу № А40-137251/10-140-776;
-          постановление ФАС Московского округа от 11.07.2011 № КА-А40/7147-11 по делу № А40-103733/10-4-547;
-          постановление ФАС Поволжского округа от 15.06.2011 по делу № А65-27175/2010;
-          постановление ФАС Поволжского округа от 21.06.2011 по делу № А65-27172/2010;
-          постановление ФАС Поволжского округа от 15.09.2011 по делу № А49-640/2011;
-          постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.12.2010 по делу № А21-6545/2010;
-          постановление ФАС Северо-Западного округа от 11.11.2011 по делу № А56-21829/2011;
-          постановление ФАС Уральского округа от 14.10.2011 № Ф09-6388/11 по делу № А60-3880/2011;
-          постановление ФАС Уральского округа от 14.10.2011 № Ф09-6390/11 по делу № А60-3197/2011;
-          постановление ФАС Уральского округа от 24.10.2011 № Ф09-6816/11 по делу № А60-3572/2011.

Из пункта 4 части 6 статьи 39 Закона № 212-ФЗ следует, что обязанность выявить смягчающие обстоятельства возлагается непосредственно на руководителя контролирующего органа. При этом исполнение данной обязанности не обусловлено наличием или отсутствием соответствующих ссылок плательщика.

Примеры обстоятельств, которые были признаны смягчающими ответственность в спорах с органами ПФР и ФСС РФ, можно также найти в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 27.02.2012 по делу № А56-20844/2011, постановлении ФАС Уральского округа от 14.10.2011 № Ф09-6390/11 по делу № А60-3197/2011.

Достаточно часто принцип соразмерности наказания используется судами при рассмотрении дел об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях. В пункте 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене. Из смысла данной нормы следует, что малозначительность устанавливается в каждом конкретном деле, с учетом всех сопутствующих обстоятельств. Данный вывод взят на вооружение судами и подтверждается многочисленной судебной практикой.

В частности, судами нередко отмечается, что, по смыслу статьи 2.9 КоАП РФ, оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы при разрешении вопроса о привлечении к административной ответственности обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния. Малозначительным административным  правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Такую позицию также можно увидеть, в частности, в постановлении ФАС Поволжского округа от 15.12.2010 по делу № А55-8367/2010, постановлении ФАС Поволжского округа от 20.12.2010 по делу № А55-8129/2010, постановлении ФАС Северо-Западного округа от 23.11.2010 по делу № А56-85285/2009.

Учет смягчающих обстоятельств и их влияние на размер штрафных санкций

Интересным в связи с этим является вопрос об учете отягчающих/смягчающих обстоятельств и их отражении на «стоимостную» характеристику решения государственного органа. Ведь и НК РФ, и Закон № 212-ФЗ устанавливают довольно широкие границы штрафных санкций. При этом между ними есть существенная разница, касающаяся как раз порядка учета смягчающих обстоятельств, поскольку НК РФ содержит указание на то, что при наличии смягчающих обстоятельств ответственность должна быть уменьшена минимум в два раза (п. 3 ст. 114 НК РФ), Закон № 212-ФЗ о страховых взносах таких ссылок не содержит.

Еще одной особенностью Закона № 212-ФЗ является отсутствие в нем прямой ссылки на наличие обязанности отражения сведений о вине в решении, однако, опять же с учетом опыта конституционного судопроизводства, отсутствие прямого указания не является основанием для ее неотражения в акте.

 Таким образом, размер штрафных санкций, установленный Федеральным законом, представляет собой допустимый максимум, возможный для применения лишь в том случае, если смягчающие обстоятельства конкретного дела отсутствуют, равно, как и найдет подтверждение и обоснование вина привлекаемого субъекта и будет установлена ее форма.

 ФАС Уральского округа в постановлении от 26.10.2006 № Ф09-9455/06-С6 отметил:

 «Из содержания п. 2 резолютивной части Постановления от 30.07.2001 N 13-П Конституционного Суда Российской Федерации следует, что размер исполнительского сбора, установленный п. 1 ст. 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве», представляет собой лишь допустимый его максимум, верхнюю границу, и с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств может быть снижен правоприменителем».

Соответственно, решение, вынесенное без учета конкретных обстоятельств дела, степени и формы вины привлекаемого к ответственности, можно обжаловать. Но если штрафные санкции по результатам обжалования в вышестоящий налоговый орган уже были уменьшены, как же проверить адекватность данных уменьшений и можно ли проверить их обоснованность в суде?

Ответ - да, можно. В соответствии с позицией, изложенной в пункте 18 информационного письма Президиума ВАС от 22.12.2005 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», отмена оспариваемого ненормативного правового акта не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя. Адекватность же уменьшений должна быть проверена судами на основе названных выше конституционных решений с учетом конкретных обстоятельств каждого дела.

Как сформулировать ходатайство о смягчении ответственности

Очевидно, что ссылки на смягчающие обстоятельства не могут быть произвольными, т. е. они должны быть подтверждены документально. Как уже было отмечено выше, список обстоятельств, смягчающих ответственность, является неограниченным, в связи с чем документальным подтверждением будут являться доказательства, которые в достаточной мере будут обосновывать утверждение ходатайствующего лица.

Каким же образом налогоплательщик (плательщик страховых взносов) может сформулировать ходатайство о смягчении ответственности? Какая-либо обязательная форма соответствующего обращения не предусмотрена. Поэтому, опираясь на имеющуюся практику, можно рекомендовать следующий примерный формат такого обращения:

«Организация «А» была привлечена ... (наименование органа, привлекшего к административной ответственности) к ответственности за ... (суть правонарушения) в размере ... .

Вместе с тем полагаем, что вынесенные санкции не соразмерны совершенному правонарушению и считаем необходимым обратить внимание на смягчающие обстоятельства:
1. Фирма является добросовестным налогоплательщиком, выявленные нарушения носят неумышленный характер и связаны с неоднозначностью примененных норм права.
2. Фирма находится в тяжелом финансовом положении, но при этом продолжает осуществлять социально значимую деятельность.
3. В фирме работает значительное количество сотрудников, имеющих на иждивении малолетних детей.
4. Несопоставимость размера налоговых санкций тяжести выявленных нарушений и их последствий*.

Примечание:
* При этом в ходатайстве следует пояснить, в чем именно заключается несопоставимость размера санкций выявленным нарушениям и их последствиям, а также обосновать ее размер.

На основании изложенного, организация «А» просит признать недействительным принятый ненормативный правовой акт в части несоразмерной тяжести выявленного правонарушения».

Резюмируя изложенное, отметим: налогоплательщикам и плательщикам страховых взносов при вынесении административными органами штрафных санкций следует обращать внимание, насколько вынесенные штрафы соответствуют тяжести совершенного правонарушения. Нередко штрафы, вынесенные без учета принципа соразмерности юридической ответственности, удается существенно уменьшить.